摘 要 伴随着上世纪八十年代以来地方政府改革运动的兴起与发展，原来的“政府神话”、“市场神话”都被打破，政府权力不断地回归到社会与公民。权力的分散化加速了地方治理方式的变革，地方治理的向度发生了深刻的变化和更新，集中体现为：从传统的统治与管理转变为以治理与服务为主；从单一权力主体模式转变为多中心治理模式；从传统的科层制向社会网络体系发展；从集权与控制逐步转变为分权与协商。
关键词 政府权力 地方治理 多中心 分权
20世纪80年代以后，随着市场失效、政府失灵、福利国家的破产，单一中心的政府治理模式陷入了危机，这一模式已不能积极地应对多变的环境，无法有效地处理日趋复杂的公共问题。公民个人、学者对传统单中心政府治理模式的效益和效率的批判日益增多。典型的观点是：在传统治理模式下，供给主体的单一性使政府权力垄断了公共物品生产和服务的提供。作为惟一的供给主体，地方政府掌握着绝大多数权力和资源，承担着对地方社会资源的权威性分配。地方政府权力的集中程度制约着地方多中心治理体系的发展。民主参与为特征的多中心治理，需要地方政府权力的分散，需要地方政府权力向社会的回归，将权力释放给社会与公民。地方政府权力向社会的回归，地方政府职能向社会的分流，地方政府机构向社会的开放，成为社会成熟进步的标志。本文着重从以下几个方面剖析这种变革所带来的政府权力的回归和地方治理发展的向度。
一、从统治与管理到治理与服务
在传统的政治观中，统治(Governing)本质上是一种控制社会、维护稳定的行动，主要是指运用暴力、法律等特殊的强制力实现一个群体对另一个群体的管理与控制。在传统的统治行政观念下，这是一种与统治一体化的管理，管理的本质明显体现出为统治服务的职能特征，公民个人只是被管理和控制的对象，没有权利更没有途径对社会公共事务进行管理。
19世纪末20世纪初，西方国家的政府管理步入了“管理行政”的时代，政府的管理拥有了更多的公共性，而且淡化了服务于政治统治的色彩。政府的政治统治职能被作为一个总的目标和原则而深深地隐藏在各项管理职能的背后，表露于外的是管理的政治职能、经济职能、文化职能以及其他各项社会职能。政府作为唯一的主体，通过严格分化的职能部门，统一的、程序化的手段对全社会进行管理，向全社会提供公共产品和公共服务。因此，政府能够从不同的角度和层次对社会生活进行干预和协调，保证社会各方面的稳定、协调、有序。但是，随着政府权力的触角深入到社会每个角落，政府机构也愈加膨胀，管理日趋官僚化、形式化，政府服务也日益低效率。伴随社会经济的发展和民众生活水平的提高，政府原有的僵化的管理体制日渐难以适应复杂多变的社会环境，难以满足民众多样化的需求。
而治理的理念意味着国家权力向社会回归,强调政府对公民的回应性，是还政于民的理论表达和实际需求的反映。治理理念要求地方政府在处理地方事务和提供公共物品与服务的过程中，要加强不同部门之间、地方政府与社会、市场、企业以及公民之间的协调、合作和互动。相比于传统的统治和管理理念，治理理念的创新主要体现在如下几个方面：
首先，权威主体多元化。这是与统治和管理最基本的、甚至可以说是本质性的区别。在传统的统治与管理理念之下，主体必须是政府或政府领导的公共机构。治理也需要权威主体，但是这个主体并非一定是政府机关，而是扩展到政府之外的公共机构和私人机构。虽然政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,但它不再是实施社会管理功能的惟一权力核心。也就是说，既可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作，是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。
其次，权力运行方向发生变化。在传统模式下，权力运行方向总是自上而下的。政府通过运用政治权威,发号施令,对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理追寻的是一个上下互动的管理过程,强调通过合作、协商、伙伴关系、确立认同共同的目标等方式实施对公共事务的管理。简言之，其实质是建立在互动原则、公共利益和认同之上的合作，其权力向度是多元的、相互的,不再是单一的和自上而下的。
最后，权威基础和性质发生变化。统治与管理的权威主要源于政府的法规命令,治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主,后者以自愿为主。即使没有多数人的认可,政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之上,没有多数人的同意,治理就很难发挥真正的效用。因此，需要地方政府从注重权力向树立权威过度，而且从权力走向权威主要是通过分权、参与和协作来实现的。
治理理念还强调政府对社会的服务职能。政府应该是受顾客驱使的政府，即满足顾客的需要，而不是满足官僚政治的需要。传统的政府统治与管理模式以高高在上、政府为尊的权威心态，将公民视为被统治和管理的对象。公民只能被动地接受政府提供的服务，无论愿意与否只能被迫地承受而没有选择的余地。而治理要求的服务理念，是把需要服务的公众视为自己的顾客，即地方政府要“站在顾客立场思考”，以顾客的需求为转移，把顾客满意作为政府服务质量的核心。政府要通过调查、倾听顾客的意见和搜集顾客相关信息等方式，并依据信息不断地改善行政机关的服务与产品。换句话说，公民的需求决定着政府公共产品的生产标准和服务的提供方式。因为“使公益服务者对他们顾客需要做出灵敏反应的最好办法，是把资源放到顾客手里让他们挑选”【1】。在这种理念下，强调地方政府的公共服务职能，并把服务对象的需要放在首要位置。
二、从单中心到多中心
在单中心治理中，决定实施和变更法律关系的专有权归属于政府某一个机关或者决策机构。也就是说，单中心治理意味着权力的垄断和集中化。在公共政策制定过程中，政府是唯一的、合法的制定者，政策的制定和公共问题的处理是政府当然的职责；在公共物品和公共服务的生产与提供中，政府是唯一的生产者和提供者；在管理过程中，要提高效率就需要强化层级节制、明确分工、权责界限清晰，一件事情必须交给一个部门完成。在分工精细、任务简单、外部环境相对稳定的社会，传统的单中心治理模式可以有效地处理公共问题，维持社会的稳定，实现统治目标。
在地方治理中，多中心治理思想是一种直接对立于单中心治理模式的理念。相比单中心而言，多中心是指“多个权力中心和组织机制治理公共事务，提供公共服务。它涉及到广泛的公共领域，在公共治理中主要指生产的多中心和治理体制的多中心。在多中心治理机制中，需要借助多样化权力和政府单位，以解决不同范围的公共治理问题。”【2】具体而言，多中心治理理念具有如下优势：
多中心治理倡导公共事务处理主体与公共产品和服务提供者的多元化。“多中心治理”意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体，而且多个供给主体之间存在竞争压力。多中心治理理念倡导通过引入市场机制的方式在各个生产主体之间形成竞争态势，迫使各生产者和提供者自我约束、降低成本、提高质量和增强回应性。如此，公民可以根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿在各个生产者之间进行选择。这样不仅满足了公民对多样化的公共产品和服务的需求，还使许多公共治理问题在政府、社会团体、民间组织、公民个人之间通过合作、协商、谈判的方式得到解决。
多中心治理强调政府与市场的共同参与和多种治理手段的应用。在对政府的批判中，一些学者认为市场应该介入公共事务的治理，主张采取以“成本—效益”为核心的纯粹“私有化”方式解决问题。虽然“私有化”策略在公共事务的治理中能提高效率、降低成本，但是西方国家私有化运动的实践证明这一策略也会导致“公共性”的缺失和公共利益的不足，进而造成公共事务治理的“另一个悲剧”。过分的追求成本和效益将使政府的公共管理目标趋于私利化、盈利化，进而造成政府公共职责的丧失,扭曲了公共行政的特质。多中心治理理念认为政府和市场既是公共事务处理的主体，也是公共物品配置的两种不同的手段和机制。这一理念主张在公共事务的处理中，既要充分保证政府公共性、集中性的优势，又要利用市场的回应性强、效率高的特点。这意味着在治理过程中，要综合运用多种治理手段充分结合政府与市场的优势，以便提供更为高效更为优质的公共产品和服务。
多中心治理意味着地方政府的新角色和新任务。在公共物品的生命周期中存在着三个角色：即消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者。在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。在传统单中心体制下,在公共物品的提供方面，政府充当了公共物品的唯一的直接生产者和提供者，并参与了公共物品从被需要到被消费的整个过程。政府是唯一的参与者和主体，扮演着多重角色，承担着多重任务。多中心治理理念主张，不能简单地认为多中心治理就是要求政府从公共事务领域退出和让渡责任，而是要求政府通过改变角色、责任与管理方式以适应新的社会环境。多中心治理理念主张通过其他主体、机制的参与改变传统政府的垄断地位和多重角色，同时要求政府通过多种方式将公共物品的部分生产任务委托给其他部门来提供，政府更多地扮演一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。政府的管理方式也从直接管理变为间接管理。
多中心治理强调公共决策的民主性和有效性。在权力运行向度上，多中心治理主张决策中心下移,决策要面向地方和基层，强调决策过程中的上下互动与合作；在决策层次上，多中心治理主张决策在多层次展开,微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础,而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数人的意见；在决策主体方面，多中心治理主张吸收和鼓励基层组织、社会团体和公民参与到决策中。在这种理念之下，在地方治理中可以有效利用地方性的时间、地点、信息作出合理有效的决策。传统公共决策思想认为科学合理的决策应该由高层或中央政府作出,因为那里拥有先进的科学设备、高素质的专家和全面的文献资料。对于全国性公共问题的决策(如国防外交、产业发展、宏观控制、环境保护等问题) ,全国性政府及职能部门拥有极大优势,但是对于直接与人们生活息息相关的公共问题来说,决策所需要的最重要的知识和信息具有很强的时间性和地域性，据此做出决策的地方性公共事务数以万计而且变动频繁。因此, 在大量地方公共决策中,决策应主要由生活于其中的居民和本地官员做出。这样的公共决策体系，不仅有利于快速有效的做出决策，同样也利于满足公民多样化的需求，促进民主的发展。
三、从科层制结构到社会网络体系
所谓科层制是指一种权力依职能和职位进行分工和分层、以规则为主线的组织体系和管理方式。概括地讲，科层制管理模式一般实行严格的层级化管理，讲求管辖范围的固定化和法定化，对官员行为要求严格，强调工作的程序化，注重专业技术。在这一模式下，虽然政府可以有效地集中调配与利用社会资源，全面、快速的提供标准化生产的公共服务，但是也存在不少弊病。特别是20世纪80年代以来，以信息为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，社会多元化体系结构日益形成，公众价值观念多元化、需求多样化，民众的民主意识、参政意识也不断增强。传统科层制的先天性不足和与时代发展的不适应性日渐暴露出来：第一，精密的专业化分工使政府功能日益衰退。政府无法对各种突发事件和民众多样化的需求做出及时的反应，正如罗伯特·默顿所讲，“在专业化训练的基础上形成的行为虽然在一定的条件下会取得成功,但‘在一种发生变化的条件下’,就很有可能发生不良反应。”【3】第二，科层制内含的服从精神造成官员责任性的丧失。严格的服从和精确的执行,意味着日后的晋升。官员们相信即便不积极主动地发现问题、分析问题、解决问题，只要依据规则行事并且不犯错误同样可以获得晋升，而且这样做的风险性较低，最终造就出来不求有功但求无过的各级各类官员。第三，科层制的层级化造成了行政效率的低下。行政组织的全面官僚化和层级化，使得政府组织刻板僵化、缺乏弹性。严密的层级化体制不仅使得政府制定政策和执行政策变得非常无效率，也使行政机构规模和部门公共预算不断扩大，管理成本提高。第四，非人格化的官僚规则造成了人的异化。职业官员们在绝大多数情况下“不过是一部永不停转的大机器上的一个小齿轮,并被规定只能按照基本上固定的路线行进。”【4】非人格化的官僚规则极大地制约了人们自主性和创造性的发挥，其结果是使人片面发展，使人成为统治或管理的工具。“在官僚制的组织结构中,人是与具体的岗位联系在一起的,岗位的任务也就是他的任务,岗位的功能也就是他的功能,个人不需要有什么信念,不需要有独立的价值判断。”【5】
时代环境的变迁呼唤着传统组织管理观念的更新，期待着多样化和弹性化的组织形式的建立。在地方治理中，所谓社会网络组织体系是指在州或省、市、县、社区等不同地域内以及不同地域之间，政府组织、市场组织、公民组织等治理主体围绕着某些公共问题或公共事务，而形成的共同解决公共问题的纵向的、横向的以及两者结合的组织网络。在这一组织体系之内，不同的治理主体通过对话、讨价还价、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动等方式达成共同的治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构【6】。现代社会网络组织体系所追寻的理念主要有如下几个方面：
首先，主张政府治理依赖多样化的、富于弹性的组织体系。传统政府治理依赖的组织基础是整齐划一、层级节制的科层制组织，而现代治理依赖的是平行发展的、互动的多样化社会网络组织。从纵向上讲，这一高度弹性化的组织网络包括不同层级政府或公共组织之间形成的相对稳定的互惠、合作关系结构；在横向上，包含政府或公共组织与市场组织、公民组织之间建立的交流、互惠、合作、共同处理公共问题的网络组织结构。这一组织体系一方面强调政府间在信息、自主性、共同学习、意见分享、共同规划、联合劝募、一致经营、合资经营等方面的协同合作；另一方面强调公、私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。【7】这样的体系突出了问题解决网络、价值愿景、地方参与、对话和协商式的冲突解决等管理机制和手段在地方公共事务管理中的作用。
其次，强调公民参与网络体系的作用。所谓公民参与网络是指围绕着某项公共政策的制定与执行、地方专项公共问题的解决、社区一项或多项公共服务的提供，由多个社区公民组织组成的富有弹性的、纵横交错的共同参与治理的组织体系【8】。在现代社会网络体系中，参与网络作为一种联结机制，可以有效地将民间的参与力量吸引和聚集起来，将公民的责任感、志愿服务、同情心、公益精神激发出来，让公民参与到地方治理中。可以说，公民参与网络不仅是公民参与政策制定、公共问题处理的途径，更是推进地方治理和现代民主建设的重要途径。在现代社会中，公民参与既是地方治理实践采用的策略工具，也是地方治理所追求的善治的目标之一。公民参与程度是检验地方治理发展水平的重要标志之一，没有公民参与，地方治理就只能是一个空壳。没有公民的参与，依托于横向的公民参与网络和自主管理运转的地方治理就丧失了存在的基础。
最后，倡导合作精神。如今越来越多的社会组织参与到地方治理中，合作的观念正在不断地为人们所熟知和应用。奥茨曾精辟地讲：“在今天，我们尚无法精确地划分政府间的权力和责任的范围，我们需要责任的分担。政治科学家告诉我们，我们已经生活在一个政府‘合作的联邦主义’（co-operative federalism）时代，它已经代替了原来‘协调的联邦主义’（co-ordinate federalism）时代。”【9】在横向上，现代社会网络体系倡导不同的行为主体进入、参与公共政策制定与执行过程。在提供公共服务的活动中，他们要以互惠合作的态度，在共同的目标下共享资源，共同分担公共服务的责任、结成合作的伙伴。在纵向的府际关系上，现代社会网络体系倾向于在事权、财权明确的基础上，主张在中央（联邦）政府、省（州）政府、基层政府之间，以及地方政府与地方政府之间建立长期的合作关系，通过讨价还价、对话、协商等途径，达成谅解和共识；中央（联邦）政府和省（州）政府通过财政拨款和补贴，提升地方的发展能力。没有合作的精神，地方治理所依赖的社会网络体系将无法运转。
四、从集权与控制到分权与协商
在集权与控制模式下，中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要听从中央或上级的命令【10】。这一模式有利于政府从整体利益目标出发处理问题，不仅避免了政府部门利益行为的纷扰，还可以使有限资源得以更有效的利用，并有助于确保政府不同部门间、不同层级政府间政策和行动的一致性。
然而，在利益格局日益多元化的现代社会，传统的集权与控制模式越发显得无法快速、有效地处理公共问题、提供公共服务。传统集权模式的困境主要表现为: 第一，行政权力的主导地位抑制了市场的作用。政府与市场是社会管理系统的两极,现代社会必须在两极之间维持必要的张力和平衡,从而使社会健康发展。不断膨胀的行政权力和机构将越来越多的经济与社会事务管理纳入其控制的体系中，使得市场机制自我调节的功能发生了蜕化，造成社会资源配置的扭曲和低效率。第二，集权与控制致使地方政府缺乏灵活性与应变力。在行政集权模式下，尤其是单一制的政府体制下，主要公共政策制定权、税收与财政收入、支出的决定权均控制在中央政府的手中，中央与地方收入分配体系和转移支付政策常常带有不确定性。地方政府的自主性较弱，很少能具有创新精神，其活动空间非常狭小。这种体制下的地方政府无法有效地发挥地方性的优势，无法根据地方性的信息快速有效的对公共问题做出决策。第三，“行政国家”或“全能政府”阻碍了现代民主的发展。随着国家行政权力的扩大，政府权力的触角逐渐深入到社会的每个角落，公与私、国家与社会的界限开始变得模糊，甚至彼此交融，日渐形成全能主义政府。社会团体、民间组织、非营利组织、第三部门、公民等被排斥在管理过程之外，致使公民社会对国家权力的制约能力日益降低，造成了民主危机，也日渐远离了当代地方治理所追求的善治目标。第四，政府官员的腐败行为。一方面，行政权力取代市场来配置社会资源这一现象，导致了政府官员手中掌握了大量待分配的社会资源。而这不论对于官员自身，还是对特殊利益集团或趋利的个人都具有巨大的诱惑力，从而为腐败的产提供了温床。另一方面，行政集权使政治体制中的非合理因素加强，使官僚们的自我膨胀成为可能。由于没有相应的有效制约机制，他们可以随心所欲地行使公共权力，行政集权的内在缺陷诱发了围绕政府行为的腐败。
在对传统的集权与控制模式弊端批评与反思的过程中，学者们提出了分权化的理念。在他们看来，分权是解决传统公共组织官僚化、集权化的有效途径，分权化就是国家、市场、公民社会三者之间权力结构、权力关系的重新调整与塑造。分权与自治是天然的组合，自治必然要求分权，没有分权无从自治，而分权的核心是权力的均衡与地方自治，因此，地方自治和地方分权紧密的结合在了一起。这就必然要求政府权力必须回归于社会与公民，也就是说，在公共事务管理和公民服务中将权力和责任向市场组织和公民转移。主要表现在：
从权力内容角度而言，分权化实际上是政治、行政等多种权力的划分、分配与调整的过程，有助于解决中央政府职能、机构、财政、规制等的超载问题，其中主要包括治理者与公众之间的分权，政府系统内部的分权，政府系统内部与政府之间的分权等等。从各国政府的分权化改革运动来看，分权化主要包括政治性分权、市场化分权、财政性分权、行政性分权等形式。政治性分权主要是指通过宪法和法律的形式明确界定国家权力划分、归属和范围，公民享有的权利自由，政府的管辖权限以及政府间关系的基本框架；市场化分权主要是减少政府对市场的干预，还权于市场，充分发挥市场和企业组织在资源配置中的作用；行政性分权主要指在政府层级内部之间和不同部门功能之间的有关权力和责任的划分，即主要是涉及公共政策、公共事务管理、公共财政预算与支出、公职人员管理等项行政权力在中央政府和地方政府之间以及同级政府不同部门之间的调整与分配。
从权力运行方向而言，分权化既有中央政府和较高层级地方政府的权力下放的过程，也有中央政府从低层级的政府收权的情况。一方面，分权化的主流是权力被通过多种形式加以分散化，以改变传统的僵化的行政集权模式。权力被授予或下放给下级政府、市场组织、社区公民组织、第三部门等，使它们获得不同程度的自主管理的权限和空间，促使公民、公民组织和社会自治团体参与到地方治理中。另一方面，分权化不仅仅是中央政府单方向的将权力下放，同时也包括中央政府回收和集中权力。如英国分权化改革采取的大量政策是将地方政府的一部分决策权上移至中央政府，同时，将公共事务管理权限向地方政府、市场、民营企业和第三部门分散，出现各种分权形式混合的状态。
在公共政策制定、公共问题的处理过程中分权化理念主张采用协作、互动的处理方式。多主体的参与要求在公共政策的制定和公共事务的管理过程中，通过对话、讨论、磋商和互动等形式而形成合意的行动基础，对公共政策产生影响，共同处理公共问题。同时，在这一共同的互动过程中，他们也成为了公共政策的执行与实施主体。协商、互动方式的采用有助于不同治理主体达成合作机制，改变传统集权制下的控制模式，促进地方治理的发展。因此，分权化改革是当代地方治理的趋势，是实现民主化与社会自治的必要的途径。但是分权化并不是没有限度，无节制的分权。分权化是有限度、有节制、有制度规制的分权。否则，分权不当反而会适得其反，造成地方保护主义、本位主义、分散主义，降低中央政府整合能力等问题，甚至会危及社会的稳定。
总之，与单一强势的地方政府管理相比，多元主体的参与治理，是社会进步、管理现代化的体现，地方公共管理主体的多元化不可阻挡。伴随着经济的发展，社会的进步，人类文明程度的提高，更重要的是地方各种发展环境的复杂多变与不确定，原先单极的政府治理显得力不从心，政府权力回归社会与公民，多方社会权力主体的介入不可避免。这种变革是实现地方政治民主的必然要求，不仅有利于地方政府决策的科学化，而且有利于弥补地方政府管理的缺陷。
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